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Les propriétaires de maisons de New York font face à d'énormes inconnues alors que les changements d'assurance contre les inondations se profilent

Olivia Schwob
Limites de la ville

Si l'abordabilité du logement et la résilience au changement climatique sont deux des défis les plus pressants auxquels fait face la ville de New York, la zone d'inondation marque leur intersection contestée. Alors que de fortes pluies inondent les stations de métro, les canalisations d'égout et même les bus de Staten Island, les habitants des quartiers bas de la ville face à l'eau se préparent, incertains si une tempête extrême rendra leur maison temporairement - ou définitivement - inhabitable.

Pourtant, pour les propriétaires de maisons en grande partie de la classe moyenne et de la classe ouvrière dans ces quartiers, une autre marée montante menace leur capacité à rester sur place, même par temps sec et ensoleillé: l'assurance contre les inondations.

Les propriétaires du littoral de la ville et leurs défenseurs se préparent à l'impact alors que deux autres changements majeurs prévus à la police fédérale d'assurance contre les inondations promettent de modifier fondamentalement le paysage du logement abordable à New York.

Risques et coûts croissants

Les propriétaires dans les «zones inondables à haut risque», comme indiqué par la Federal Emergency Management Administration, sont tenus par la loi de souscrire une assurance contre les inondations s'ils détiennent des prêts hypothécaires garantis par le gouvernement fédéral. Comme les dommages causés par les inondations ne sont pas couverts par l'assurance habitation ordinaire, la majorité de ces propriétaires achètent une assurance auprès de sociétés privées à des taux fixés dans le cadre du programme national d'assurance contre les inondations de la FEMA.

Les propriétaires en dehors des zones à haut risque qui ont reçu une aide publique en cas de catastrophe de la FEMA ou qui ont participé à des programmes locaux comme Build It Back sont également tenus d'assurer leur logement.

Lorsque Superstorm Sandy a largement dépassé les limites du risque d'inondation précédemment cartographié, l'assurance contre les inondations est passée d'une dîme sur le luxe de la vie en bord de mer à une pression financière sur des milliers de propriétaires à Staten Island, Brooklyn et Queens. Récemment, cette pression financière s'est intensifiée.

La majorité des maisons dans les zones inondables de New York ont été construites avant 1983, lorsque l'adoption de cartes des risques a commencé à dicter les normes de construction dans la plaine inondable. Historiquement, ces maisons ont été éligibles aux tarifs d'assurance subventionnés.

Néanmoins, les primes d'assurance contre les inondations peuvent coûter des milliers de dollars par an - un drain considérable pour les propriétaires de la classe ouvrière des zones inondables de New York. En 2017, une étude de RAND Corporation sur le fardeau financier de l'assurance contre les inondations à New York a révélé que la prime annuelle moyenne sur une maison dans une zone inondable à haut risque était de $3,000, certains propriétaires payant près de $10,000 par an. (À l'échelle nationale, cette année-là, la prime moyenne d'assurance contre les inondations était de $700.)

L'étude a estimé que 25% de tous les propriétaires de maisons de la ville de New York dans la zone à haut risque, dont 60% des propriétaires à très faible revenu et 40% des propriétaires à faible revenu, étaient déjà aux prises avec une combinaison prohibitive de primes d'assurance contre les inondations, d'impôts fonciers. et les versements hypothécaires.

Pour aggraver les choses, en 2012, le Congrès a adopté une législation visant à sauver le programme d'assurance de la FEMA de l'insolvabilité, et ces subventions ont progressivement commencé à décliner, entraînant une augmentation des primes d'assurance contre les inondations. Bien que ces augmentations aient été plus tard limitées par la législation ultérieure, les primes peuvent encore augmenter jusqu'à 18% par an; à l'échelle nationale en 2018, les primes ont augmenté de 8% dans l'ensemble.

Beaucoup de cartes décriées restent un mystère

Des changements encore plus importants se profilent maintenant.

Bien que la FEMA ait publié des cartes des dangers des zones inondables «consultatives» aussi récemment qu'en 2017, elle n'a pas mis à jour ses cartes officielles - qui dictent les normes de construction et les obligations d'assurance - depuis 1983. Le manque d'assurance découlant des cartes obsolètes a contribué à la dévastation de l'ouragan Sandy, alors que les propriétaires sans assurance avaient du mal à naviguer dans la bureaucratie complexe de l'aide fédérale en cas de catastrophe et à réparer leurs maisons.

Depuis, la révision figure en tête de liste des priorités de la ville, notamment parce que les propriétaires de maisons dans les zones inondables à haut risque peuvent obtenir des tarifs d'assurance réduits en surélevant leur maison - une incitation susceptible de réduire les dommages causés par les inondations futures.

Mais des cartes modifiées signifieront inévitablement plus de maisons dans la plaine d'inondation et plus de propriétaires obligés de souscrire une assurance contre les inondations, ce qui rendra le dernier refuge de propriétaires à faible revenu de moins en moins abordable.

Lorsque la FEMA a publié une révision préliminaire des cartes des risques d'inondation de la ville de New York en 2015, le gouvernement de la ville a fait appel avec force, arguant que l'agence avait surestimé l'étendue de la plaine d'inondation et la hauteur des futures inondations, assaillissant trop de propriétaires avec un trop haut niveau de risque. En 2016, la FEMA a accepté l'appel et est retournée à la table à dessin.

Depuis lors, selon Caroline Nagy, directrice de la recherche au Center for New York City Neighbourhoods (CNYCN), il n'y a eu aucun autre aperçu de ce que les cartes mises à jour présagent. Les défenseurs du logement prévoient que de nouvelles cartes seront publiées dans le courant de 2022, probablement sans avertissement. Jusque-là, dit Nagy, «nous travaillons à l'aveugle».

Le système de notation est une autre variable

Un changement apparu plus récemment à l'horizon, et encore moins bien compris, est un nouveau système de notation des risques d'inondation.

La méthode de la FEMA pour mesurer le risque d'inondation détermine les primes d'assurance contre les inondations pour les propriétaires qui doivent l'acheter; cette méthode, comme les cartes des risques, n'avait pas suivi le rythme des changements technologiques et climatiques.

Historiquement, l'obligation d'assurance contre les inondations a été un calcul relativement simple: un propriétaire se trouve soit dans une zone à haut risque et doit souscrire une assurance, soit il ne l'est pas, et il ne le fait pas; les taux sont déterminés par la différence entre l'élévation de la maison et l '«élévation de la crue de base», ou le niveau d'eau prévu des inondations futures; les subventions ont quelque peu compensé les dépenses.

En mars, la FEMA a annoncé une initiative «Risk Rating 2.0», qui devrait prendre effet en octobre 2020 - mais l'agence n'a décrit la nouvelle politique qu'en termes brefs et vagues. Le système de tarification ajusté s'efforce de «combler l'écart d'assurance» et incorporera des détails granulaires, lot par lot, qui pourraient éventuellement inclure le coût de la reconstruction de la maison; la distance d'un rivage ou d'une berge; impacts différents de différents types d'inondations; ou l'histoire des inondations de la structure.

Comme les cartes des risques d'inondation à venir, la cote de risque 2.0 est une boîte noire. Les 5 millions de souscripteurs actuels à l'échelle nationale verront leurs taux changer dans le cadre du système de notation des risques 2.0 - mais jusqu'à ce que la FEMA publie une description plus détaillée des polices, la forme et l'orientation précises de ce changement restent un mystère.

Il n'est pas surprenant que le changement du système ait été controversé et lent. La hausse des taux d'assurance pourrait avoir un impact considérable sur l'abordabilité pour les propriétaires individuels et le marché du logement dans son ensemble, car les maisons soumises à une assurance deviennent plus chères à posséder et plus difficiles à vendre.

L'étude de Rand Corporation de 2017 prévoyait que l'élimination des «droits acquis» - qui permet aux propriétaires de maison actuellement non assurés en dehors de la zone inondable de souscrire une assurance à un taux reflétant leur niveau de risque mesuré actuel avant l'adoption de nouvelles cartes des risques - pourrait presque doubler le la prime d'assurance médiane contre les inondations et la valeur des propriétés de plusieurs dizaines de milliers, voire des centaines de milliers de dollars.

Risque, taux et résilience

Il n'est pas clair à ce stade si la cote de risque 2.0 préservera la politique de droits acquis, mais Noreen Clancy, analyste de politique RAND et l'un des co-auteurs du rapport 2017, dit que la méthode de notation basée sur la structure et le risque reflétée dans l'annonce de mars suggère que les subventions basées sur une carte des dangers, comme les droits acquis, pourraient bientôt être sur le point de couper.

«Sur le plan théorique, c'est une bonne idée d'amener les gens vers des taux plus basés sur le risque», dit Clancy. «Les prix subventionnés peuvent donner aux gens une idée déformée de leurs risques.»

L'élimination des subventions pourrait également aider à apprivoiser la dette NFIP, qui a culminé à $30,4 milliards en 2017. Citant ses finances «insoutenables», le Congrès n'a accordé au programme que des mois, de nouvelles autorisations temporaires depuis cette année, la plus récente étant fixée expire le 30 septembre

Mais du point de vue des propriétaires, une image plus précise et subtile des dangers de la zone inondable peut ne pas être la bienvenue, si elle augmente le coût du séjour dans leur maison.

L'annonce de mars a suscité le tollé des propriétaires de Long Island, qui s'attendent à des primes plus élevées en raison du coût régional élevé de la construction - un facteur qui pourrait être inclus dans le nouveau calcul. On ne sait toujours pas si leur peur se réalisera.

Sur la base des informations limitées actuellement disponibles, dit Nagy, les propriétaires de New York City dans différents quartiers pourraient ressentir les effets à des degrés différents, mais les taux augmenteront probablement pour beaucoup. Et toute augmentation, même si elle est plafonnée à 9% par an - le chiffre proposé dans une mesure bipartite visant à se prémunir contre les pics de taux résultant de la «méthodologie non testée et inconnue» - pourrait être la dernière goutte pour les propriétaires qui se sentent déjà coincés.

Forclusion avant l'inondation?

Il y a des raisons de croire que le resserrement se fait sentir dans de nombreux quartiers de New York vulnérables aux inondations, où les taux de verrouillage ont fortement augmenté en 2017 et ont continué d'augmenter. Des quartiers comme Bergen Beach et New Dorp, qui ont été parmi les plus durement touchés par l'ouragan Sandy, ont vu les taux de verrouillage multipliés par deux ou par trois au cours des trois dernières années - une augmentation beaucoup plus forte que dans la ville dans son ensemble. Au cours du dernier trimestre, alors que le nombre de saisies dans l'ensemble de la ville a en fait diminué, dans des quartiers comme Canarsie, Bergen Beach et Mill Basin, le nombre de saisies, et en particulier de dépôts avant la forclusion, a augmenté.

Les avocats de la prévention de la forclusion et les avocats des propriétaires de maisons à Brooklyn et à Staten Island avertissent que l'augmentation progressive des taux d'assurance contre les inondations ne devrait pas être à l'origine de la tendance derrière les saisies. Canarsie, par exemple, compte plus de propriétaires hypothécaires à faible revenu que la ville en moyenne, et a été un épicentre pendant la crise de 2008. «Les raisons pour lesquelles nos clients sont saisis sont les mêmes que jamais: perte de revenu, crise médicale ou modification de la composition de la famille», explique Angella Davidson, directrice du programme de prévention de la forclusion au Neighbourhood Housing Services de Brooklyn, qui sert des propriétaires menacés par forclusion dans les quartiers de South Brooklyn, y compris Canarsie.

Mais les difficultés financières ont un moyen de s’aggraver les unes les autres, et les chiffres actuels de dépôt avant la forclusion brossent un tableau des quartiers bas et sujets aux inondations au bord de la crise. L'augmentation des primes d'assurance contre les inondations pourrait faire pencher la balance.

Rose Marie Cantanno, avocate en charge du projet de prévention des saisies au New York Legal Assistance Group, explique que certains clients, en particulier les propriétaires âgés, se trouvent déjà financièrement épuisés par la combinaison des primes d'assurance contre les inondations et des impôts fonciers. (Les quartiers de la zone inondable de New York ont une plus grande proportion d'habitants de plus de 70 ans que la ville dans son ensemble, selon une étude sur l'assurance contre les inondations et l'accessibilité financière publiée par le CNYCN en 2017.) Pour les propriétaires à revenu fixe, les augmentations de perpétuité deviendront rapidement intenable. «C'est un problème maintenant; c'est sur le point d'être un problème beaucoup plus important », déclare Cantanno.

Pourtant, il y a de la place pour l'optimisme, selon Nagy. Des subventions pour compenser le coût pour certains propriétaires resteront en place, et les plafonds du taux annuel d'augmentation devraient être préservés lorsque le nouveau système de notation entrera en vigueur. Et des informations plus détaillées sur le risque d'inondation constituent une opportunité en quelque sorte, d'éduquer les propriétaires et de pousser à investir dans des mesures d'atténuation et d'adaptation.

Dans le système actuel, élever une maison donne du crédit en faveur d'une prime subventionnée; La cote de risque 2.0 inclura probablement des crédits pour une gamme plus large d'activités, y compris le déplacement d'appareils coûteux et d'éléments de système de construction à des étages supérieurs. Pour les propriétaires de maisons en rangée prototypes de New York, qui s'avèrent plus ou moins impossibles à élever, ce changement de politique pourrait représenter une opportunité viable pour équiper leurs maisons pour une plus grande résilience et accéder à des taux d'assurance plus bas dans le processus.

Nagy a également suggéré que l'élargissement de la plaine inondable pourrait stimuler une conversation plus large. «La conversation sur les inondations a tendance à être binaire, mais il y a tout un éventail de risques», explique Nagy; différentes politiques d'atténuation et d'adaptation pourraient être appropriées pour les propriétaires confrontés à différents niveaux de menace. Un système de notation plus subtil pourrait donner du crédit à des politiques telles que les subventions sous conditions de ressources et les rachats pour une «retraite gérée», qui étaient plus populaires que celles disponibles dans le sillage de la tempête de sable, selon Nagy.

Quoi qu'il en soit, l'arrivée de nouvelles cartes des risques d'inondation dans la foulée d'un nouveau système de notation des risques signifie que les propriétaires de ces quartiers devront prendre plusieurs décisions compliquées et financièrement importantes en très peu de temps. Mais jusque-là, ils attendent.

Publié à l'origine dans Limites de la ville le 18 septembre 2019.

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